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第二届中国幼教公益论坛西部峰会暨第二届奥驰成都幼教展

2020年10月23日-25日 | 四川成都 • 中国西部国际博览城

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余苏丨新政背景下小区配套幼儿园的合法权益保护

时间: 2019-12-25

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在2019中国幼教公益论坛江西峰会上，君合律师事务所合伙人、广东省优秀律师、广东省教育研究院特约研究员余苏律师以“新政背景下小区配套幼儿园的合法权益保护”为题，对各省市已出台的相关政策及当下园所面临的具体问题进行解读。

新政策背景 · 落地

城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。城镇幼儿园建设要充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求。

▍《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》

根据小区的规模，在房地产开发商开发小区住宅建设项目的规划设计文件中明确应当配套建设的公共服务设施。

■ 城乡规划法

■ 城市居住区规划设计标准

▍《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》

城镇公共服务设施建设规定，5公里之内5分钟生活圈应配建公共服务设施，各城镇小区幼儿园按照地域方位进行规划布局，满足广大幼儿入园需求。

新政策实践 · 困惑

▍移交需要考虑的一般因素

■ 小区配套园的土地提供方式，是政府划拨土地（包括直接提供或免交土地出让金）还是开发商取得的出让用地。

■ 幼儿园的建设成本，是政府委托代建还是开发商自行投资建设。

■ 土地出让合同是否已明确约定小区配套幼儿园的产权归属。

■ 小区配套幼儿园的建设时间是否在地方性规定实施之前。

▍小区配配套园产权回收规则

■ 土地使用权为划拨取得的，除另有约定或规定，政府可以无偿回收土地使用权。

■ 土地使用权为出让取得的，且土地使用权最终产权人为第三人或开发商的，政府原则上应当通过协议收购或征收的方式回收土地使用权，交易/征收对象需根据物权登记等具体因素情况确定。

■ 建筑物所有权最终产权人为第三人或开发商的，政府原则上应当通过协议收购或征收的方式回收建筑物所有权，交易/征收对象需根据物权登记等具体因素情况确定。

■ 第三人通过善意取得方式取得小区配套园产权的，小区配套园的合法权属主体还可向无权处分人追究赔偿责任。

注：影响第三人能否依法取得相应物权的因素，除上图所示以外，还可能包括合同无效、一物多卖等情形，应根据实际情况进行判断。

■ 案例1：《广州市成片开发住宅小区教育设施配套建设管理办法》（穗府［1996］100号）

市国土房管局在计算国有土地使用权出让金时，按规定算出的教育设施配套建设资金，须经市计委加具书面核准意见。在市教委或开发地段所在区教育行政部门与开发建设单位签订《广州市建筑安装工程承发包专用合同》后，由市国土房管局从开发单位应交纳的国有土地使用权出让金总额中，扣减教育设施配套建设资金，并注明资金是市政府对教育设施配套建设的一次性投资。

配套公共服务设施中的幼儿园、小学、中学等符合划拨用地条件的公益性配套公共服务设施，不计入房地产开发项目用地的土地出让金，由建设单位统一代建，建成后无偿移交给市、区住房和城乡建设行政主管部门。

2016年3月之后取得建设用地建设的小区配套幼儿园应移交给住建部门。

开发建设单位不按《总体规划方案》、《广州市建筑安装工程承发包专用合同》和《年度商品房投资计划》要求进行教育设施配套建设的，城建、国土房产部门暂停该开发建设单位商品房出售手续及其他建设项目报建方案。

■ 案例2：北京市教育委员会、北京市发展和改革委员会、北京市财政局、北京市国土资源局等六部门《关于加强居住区配套幼儿园规划建设和管理的意见》（京教学前[2011]8号）

已移交区县教委使用，但尚未取得房屋产权的配套幼儿园，区县政府要按照有关法律法规和规定，督促开发建设单位向区县教委移交配套幼儿园房屋和土地权属及相关资料。

对于通过出让方式取得居住区配套幼儿园建设的开发建设单位，区县政府通过协商方式，妥善处理移交事宜。

■ 案例3：《沈阳市关于加强我市城镇住宅小区配套幼儿园建设管理的意见》（2013）

对本意见实施之前已完成审批的住宅区，开发建设单位与教育部门签订了教育配建协议的，继续按照协议执行；未签订教育配建协议，但在规划方案中要求配建幼儿园的，开发建设单位要按照规划要求建设配套幼儿园。对已经使用的配套幼儿园，土地按划拨方式供应的，依据相关政策进行清理，要求产权单位、主办单位或个人将正在使用的配套幼儿园移交给当地教育部门管理和使用；对产权已归私有的配套幼儿园，一律不得改作他用。

■ 案例4：《物业管理条例》

一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

针对物业管理区域范围内的资产权属变更，是否可以视为“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”，而需通过业主大会的讨论才能决定？

▍待实践明确的问题

■ 开发商取得建设用地时已经规划需配套幼儿园，但开发商已支付全部土地出让金，且幼儿园已办理了产权登记手续，甚至幼儿园场地存在多次转让情形，现举办者为租赁办学，这种情况如何移交？

■ 规划文件未明确规划有配套幼儿园，但开发商为方便小区居民生活，提高楼盘吸引力，自行投资建设幼儿园，这样的幼儿园是否需要移交？

■ 施工/建设文件体现了配套幼儿园的内容，但项目规划文件并无体现，教育部门将以何种文件作准？

■ “没有规划或规划不足”判断标准？

新政策出路 · 方向

▍如被认定为小区配套园，可能涉及的移交模式

■ 常见：政府收回：产权 + 管理权移交

出路1：政府仅收回举办/管理权，未要求收回产权/同步移交。不影响不动产权属，有利于权属人利益保护；建议订立租赁协议，通过租金收取收入；考虑原有老师的承接和分流。

出路2：政府将产权收回之后，委托第三方举办或实际管理。与政府达成商业条款，约定幼儿园的损益承担；第三方不视为对幼儿园实施控制；进一步探讨幼儿园补贴、老师、资产的合作方案；通过运营服务公司提供服务，锁定长期合作关系。

出路3：政府与第三方设立合资公司作为举办者。达成商业条款，约定幼儿园的损益承担；第三方可对合资公司控股，或作为少数股东；通过运营服务公司提供服务，锁定长期合作关系。

新政背景下小区配套幼儿园的合法权益保护，针对性的解决幼儿园园举办者的营非选择困惑，这些问题仍有待各级政府出台具体实施细则或管理办法进行明确，让我们拭目以待。